新时期推进城乡融合向纵深发展的思考与实践
四川省发展改革委青年理论学习小组
城乡融合发展是现代化的重要标志。健全城乡融合发展体制机制，统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，是实现中国式现代化的必然选择。党的十八大以来，我国在城乡融合发展方面取得显著进展，城乡面貌发生了翻天覆地的变化。习近平总书记在党的二十大报告中强调“坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”，指明了新时期走城乡融合发展、构建新型城乡关系的前进道路。
成都市积极推进农文旅融合发展，进一步整合农业和文旅资源，打造特色乡村旅游品牌，引导市民就近就地入乡旅行。图为居民在成都市温江区汪家湾格桑花绿道骑行游玩。 成都市发展改革委供图
一、深入学习贯彻领会习近平总书记关于城乡融合发展的重要论述
习近平总书记关于城乡融合发展的重要论述，饱含着对打破城乡二元结构、实现农业农村现代化的殷切期许，厚植于对“我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分”这一特殊国情的深邃思考，是深厚实践中的经验升华和马克思主义中国化时代化的理论成果，为新时期推动城乡融合发展提供了战略遵循。
深刻阐释了城乡融合发展的历史方位。习近平总书记指出，“当前，我国常住人口城镇化率已经突破了60%。今后15年是破除城乡二元结构、健全城乡融合发展体制机制的窗口期”，“城乡发展不平衡、农村发展不充分仍是社会主要矛盾的集中体现。从现在到2035年，也就3个五年规划期，要抓紧行动起来”。这一系列重要论述，深刻揭示了城乡融合发展的时代要求和发展机遇。
鲜明指出了城乡融合发展的现实问题。习近平总书记指出，“尽管我们的‘三农’工作取得了显著成就，但农业基础还不稳固，城乡区域发展和居民收入差距仍然较大”，“城乡差距大最直观的是基础设施和公共服务差距大”，“城乡要素合理流动机制还存在缺陷，无论是进城还是下乡，渠道还没有完全打通，要素还存在不平等交换”。这一系列重要论述，深刻指出了打破城乡二元结构的破题方向。
高度概括了城乡融合发展的战略路径。习近平总书记指出，“要坚持以改革为动力，不断破解城乡二元结构”，“要完善规划体制，通盘考虑城乡发展规划编制，一体设计，多规合一”，“要完善农村基础设施建设机制，推进城乡基础设施互联互通、共建共享”，“要推动形成城乡基本公共服务均等化体制机制，特别是要加强农村留守儿童、妇女、老人关爱服务体系建设”。这一系列重要论述，明确了破除城乡二元结构的战略路径。
突出强调了城乡融合发展的重要抓手。习近平总书记指出，“要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，推进空间布局、产业发展、基础设施等县域统筹，把城乡关系摆布好处理好，一体设计、一并推进。要强化基础设施和公共事业县乡村统筹，加快形成县乡村功能衔接互补的建管格局，推动公共资源在县域内实现优化配置”，“强化县城综合服务能力，把乡镇建设成为服务农民的区域中心”。这一系列重要论述，精准划定了成本最低、成效最优的实施范围。
二、深刻把握新时代我国推进城乡融合发展的现实意义
习近平总书记指出，“在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败”，“推进城乡发展一体化，是工业化、城镇化、农业现代化发展到一定阶段的必然要求，是国家现代化的重要标志”。可以从四个方面认识推进城乡融合发展的现实紧迫性。
城乡融合发展是实现经济要素循环畅通的内生动力。习近平总书记指出，“城乡经济循环是国内大循环的题中应有之义”。长期以来，我国传统工业化城镇化发展路径固化了城乡二元结构，大量人口、土地等资源要素由乡村流向城市，推动城市物质文明和精神文明实现长足进步；但阻碍城市人才、资本、资金等要素流向乡村的制度藩篱仍然存在，资源要素在城乡之间流动不畅、循环不顺、配置不优，乡村丰富资源尚未得到充分利用。推进城乡融合发展，有利于打破固化城乡二元结构的制度藩篱，改变长期以来要素由乡村向城市单向流动的趋势，实现城乡之间劳动力、土地、资本等自由流动，让要素在更广范围优化配置、发挥最大效益、促进循环畅通，为经济高质量发展提供持久动力。
城乡融合发展是实现城乡居民共同富裕的主要途径。习近平总书记指出，“我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分”。我国仍有5亿人口生活在乡村，农村的基础设施历史欠账多，公共服务短板突出，自我发展能力不足，生活条件相对艰苦，生活水平与城市相比仍有差距。推动城乡融合发展，一方面有利于推动城镇基础设施和公共服务向乡村延伸，以县乡村为节点拓展公共服务覆盖范围，增强农业农村发展的内生动力，为农民过上美好生活创造条件；另一方面有利于破除居民在城乡之间流动的制度门槛，逐步消除城乡居民身份界限，支持有意愿的农业转移人口更好融入城市，充分享受城市发展红利，进一步缩小城乡收入差距。
城乡融合发展是实现城乡物质文明精神文明相协调的重要手段。习近平总书记指出，“推进城乡精神文明建设融合发展”。一些国家在现代化探索中，城市化工业化快速发展，以乡村为核心的传统文明迅速解构凋零，新的价值体系又未构建完善，暴露出物欲化享乐化等问题。推动城乡融合发展，一方面有利于引导城市文明向乡村传播，促进传统乡村文明与现代城市文明融合创新，改善农村文化风俗和农民精神面貌，提高乡村文明程度；另一方面有利于更好推进“第二个结合”。中华农耕文明源远流长，“天人合一”“道法自然”等哲学思想都蕴含着朴素睿智的自然观，同社会主义核心价值观主张高度契合，推动这些优秀文化在城乡之间扎根传播，能够更好实现物质富足和精神富有。
城乡融合发展是实现人与自然和谐共生的重要抓手。习近平总书记指出，“让天更蓝、地更绿、水更清，美丽城镇和美丽乡村交相辉映、美丽山川和美丽人居有机融合”。在城镇化进程中，一些城市依赖传统粗放发展方式，经济活动和人的行为超过生态环境可承受限度，交通拥堵、大气污染等问题突出，生态负担向乡村转移。推动城乡融合发展，一方面有利于通过城乡一体布局规划，推动城乡空间融合发展，打造开窗见绿、推门见山的现代化绿色城市；另一方面有利于以乡村良好的生态资源向城市提供多样化生态产品，将生态资源价值转化显化，更好激励对生态环境的保护，塑造青山为脊、江河为脉、田园为底、人与自然和谐共生的城乡生态。
三、积极探索推进城乡融合发展的四川实践
在长期探索实践中，四川深入贯彻党中央战略部署，按照“抓好两端、畅通中间”的工作思路，以重大改革试验任务为牵引，积极探索城乡要素自由流动、公共资源合理配置的有效路径，多元多向推动工农互促、城乡互补，探索出一些符合实际、行之有效的城乡融合发展经验。
聚焦城乡关系调整，构建城乡融合政策体系。构建起高位谋划、完善政策、试点突破的城乡融合发展工作格局。高位谋划系统推进。2012年省第十次党代会作出了“两化”互动、统筹城乡的重大决策部署，2017年省第十一次党代会部署深入实施“两化”互动城乡统筹发展战略。2022年省委十二届二次全会作出“四化同步、城乡融合、五区共兴”战略部署，将城乡融合摆在全局工作突出位置。2023年省委十二届四次全会作出以县域为重要切入点扎实推进城乡融合发展的决定，四川城乡融合发展工作进入了高位推进的新阶段。加快完善政策体系。2019年，中共中央、国务院印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，四川对应出台112条政策措施清单。印发实施《四川成都西部片区国家城乡融合发展试验区实施方案》，每年印发城乡融合发展重点任务。深化改革探索试点。2019年，获批成都西部片区国家城乡融合发展试验区后，明确探索绿色生态价值实现机制等5方面16条改革任务，以及天府水源等10大基础工程，把城乡融合改革创新与城乡建设紧密结合起来。2021年，开展县域内城乡融合发展改革试点，推进县乡村规划、基础设施建设、基本公共服务“一体化”。
聚焦深化改革创新，促进城乡要素自由流动。深入探索城乡要素自由流动、公共资源优化配置的发展路径。推动城乡人口双向流动。实行两级分类、全面放开、区域调控的落户措施，5年来，共600多万人由农村户籍转为城镇户籍。多渠道促进农民工返乡创业，开展返乡入乡创业服务能力提升行动，超百万人返乡回乡创业。成都市探索引进首批城市“新村民”入乡落户。深化农村产权制度改革。完善农村承包地“三权分置”，土地承包经营权颁证率达100%，资阳全域和泸县等5县（市、区）农村宅基地制度改革试点稳慎推进，温江“百家联营”等宅基地改革经验获国家推广。建立全国首家农村产权交易所。拓宽城市资本入乡渠道。设立省级乡村振兴产业投资引导基金，搭建“农贷通”服务平台，2023年涉农贷款余额约2.9万亿元，同比增长约18%、高于全国平均水平。国家城乡融合发展试验区探索“经营权+地上附着物”抵押等农村资产融资新模式，首创柑橘冻害气象指数等保险。
聚焦协调均衡发展，统筹布局城乡公共资源。学习“千万工程”经验，提升城乡一体化水平。提升城乡基础设施建设一体化水平。实施“四好农村路”五大工程，农村公路总里程达35.7万公里、居全国第一，乡村客运金通工程“四统一”覆盖所有县，城乡交通逐渐联网成片。构建城乡一体保供水体系，基本解决农村饮水安全问题。优化城乡通信网络布局，千兆光网和5G网络实现所有乡镇全通达。推动城乡公共服务优化配置。健全覆盖城乡的医疗卫生服务体系，紧密型县域医共体“八统一”全面推进，共组建医联体1100多个，基本医保参保率达95%。推动城乡义务教育均衡和一体化发展，183个县全部实现义务教育基本均衡，“四川云教”覆盖1200多所相对薄弱城乡学校。率先将农民工纳入城镇公租房住房保障体系。促进城乡公共文化均衡发展。开展县级文化馆图书馆分馆制建设，建成乡镇（街道）综合文化站4100多个、村（社区）文化室3.3万个。推进新时代乡风文明建设10大行动，不断丰富城乡居民精神生活。
聚焦提高农民收入，推动城乡产业融合发展。擦亮四川农业大省金字招牌，推进农业全产业链融合发展。促进现代农业提质增效。搭建现代农业产业发展平台，累计创建国家现代农业产业园区17个、省星级现代农业园区155个。完善农产品加工流通体系，推动农产品加工重心向县城、中心镇转移，建设烘干冷链物流设施设备1.2万余个，农产品精深加工产业实现营业收入4800多亿元。聚力培育农村电子商务。实施农业电子流通促进行动，拓展“农业+电商”新业态，2023年农产品网络零售额超500亿元、同比增长14%左右，更多优质农产品端上市民餐桌。成都市蒲江县创新“买全国卖全国”农村电商模式，平均每天30万件水果通过农村电商发往全国。着力推动农旅融合发展。实施休闲农业和乡村旅游精品工程，培育“乡村+旅游”新业态，建成一批休闲观光园、森林人家、乡村民宿等，吸引更多城镇居民就近入乡旅游康养。成都崇州市对川西林盘实施片区开发，培育闲来等30多个民宿品牌，打造出道明竹艺村等农旅载体。
四、新时期我国推进城乡融合发展的建议
城乡融合发展涉及面广、政策性强，应分类探索县域内城乡融合发展路径，促进城乡要素平等交换、双向流动，推动公共资源合理优化配置，推进城乡产业融合化发展，加强城乡历史文化保护传承，开展城乡生态共建环境共治，走出一条符合国情的城乡融合发展道路。
分类推进县域城乡融合发展。要推动大城市周边县吸引大城市产业资本转移投资建设，强化产业链式配套，借力发展现代都市农业和乡村经济。提升专业功能县综合承载能力，提升产业平台功能、完善配套设施，因地制宜发展劳动密集型产业和特色经济，承接农村人口就近就地转移。推动农产品主产区县一二三产融合发展，做强农产品加工业和农业生产性服务业，完善龙头企业、专业合作社与农民的利益联结机制，带动农民增收致富。推动生态功能区县城有序承接生态地区超载人口转移，推动生态价值转化，培育生态旅游、碳汇等绿色低碳经济。结合人口流失县发展趋势，优化布局城乡公共资源配置，引导人口向县城集中，支持有条件的资源枯竭县培育替代产业。
全力破除城乡要素流动藩篱。习近平总书记指出，“推动人才、土地、资本等要素在城乡间双向流动”。要促进城乡人口双向流动，逐步推进大中小城市和县城全面取消落户限制，推动农业转移人口与城镇居民均等享有基本公共服务，保障进城落户农民的权益；打破“非转农”限制，探索允许符合一定条件的返乡回乡下乡就业创业人员在原籍地或就业创业地落户，推动土地资源高效配置，完善农村承包地“三权分置”制度，稳慎推进农村集体经营性建设用地入市，构建城乡统一的建设用地市场制度体系，赋予农民更加充分的财产权益。规范引导工商金融资本入乡，鼓励工商资本投资适合产业化规模化经营的农业领域，扩大农村资产抵押担保融资范围。
推动城乡公共资源合理优化配置。习近平总书记指出，“农业农村优先发展，要体现在公共资源配置上”。要统筹城乡基础设施和公共服务布局，推动道路、水电、信息等城镇基础设施向城郊及中心镇延伸，加快“四好农村路”建设，促进乡村路网与交通主骨架高效衔接。坚持数字乡村与智慧城市一体设计、协同实施，加快农村基础设施数字化改造升级，消除城乡之间数字鸿沟。持续推进城乡公共服务均等化，统筹考虑城乡人口分布结构和流动趋势，动态适应城乡居民多元化差异化个性化需求，加快义务教育优质均衡发展和城乡一体化，优化配置县乡村三级医疗卫生资源，健全农村三级养老服务网络，构建农村“30分钟公共服务圈”。
推进城乡产业融合化发展。要在增强价值链中围绕城乡产业全链布局，按链式配套关系细分城乡产业协作环节，绘制城乡产业融合发展全景图谱。搭建城乡产业协同发展平台，打造微型产业集聚区，科学布局生产、加工、销售、消费等环节，把产业增值环节更多留在农村、增值收益更多留给农民。做强农产品加工业，引导农产品加工企业向产地下沉，鼓励家庭农场、农民合作社等发展农产品产地初加工。畅通城乡农产品物流体系，打造农产品流通骨干网络，布局一批城郊大仓基地和产地冷链集配中心，推动冷链物流网络向乡村下沉。实施乡村休闲旅游精品工程，吸引更多市民入乡旅行。建设农副产品直播电商基地，发展农村“直播带货”“定制生产”等新模式，培育农村预制菜产业，让更多优质农产品端上市民餐桌。
促进城乡文明交融共兴。要立足乡村文明，吸取城市文明及外来文化优秀成果，实施农耕文化传承保护工程，用好农耕文化中的人文关怀和道德规范，凝聚民心、教化民众、淳化民风，培育自尊自信、理性平和、积极向上的乡村文明。支持农村优秀戏曲曲艺、民间文化等传承发展，开发武术、戏曲等民间艺术表演项目，促进农村文化资源与现代城市需求有效对接。城乡一盘棋构建公共文化服务体系，实施城乡公共文化服务设施提升工程，推动文化产业赋能乡村。建立生态产品价值实现机制，开展生态产品价值核算评估试点，推动自然资源资产统一确权，促进生态价值可持续转化。优化城乡生态空间布局，强化城乡一体规划设计，建设联通城乡的生态绿色廊道，推进山水林田湖草沙综合治理，构建水清稻香、美田弥望、楼宇错落的城乡绿色发展新境界。
（执笔：李东晋，原文刊载于《习近平经济思想研究》2024年3月刊）